以人为本 受惠于民
开拓创新推进棚户区改造建设
湘东区人民政府办公室
住房问题是重要的民生问题。实施棚户区改造是惠及百姓的一项“德政工程”、“民心工程”，有利于改善群众居住条件，有利于加快城市建设，有利于拉动经济发展，有利于促进社会和谐，有利于树立党和政府形象，意义非常重大。萍乡市湘东区作为我省典型的老工矿区，棚户区改造工程任务重、时间长、跨度大、牵涉面广。在攻坚克难全力推进改造工作的同时，也引发了一些深入的思考。
一、全区棚户区基本情况
我区按照《江西省人民政府办公厅关于加快我省城市棚户区（危旧住宅区）改造的实施意见（试行）》（赣府厅发〔2010〕20号）精神，组织调查摸底了全区棚户区基本情况，初步认定，2012年底，全区共有城市棚户区6966户，建筑面积41.6万㎡，主要分布在老城区、工厂区和城乡结合部。其中，中心城区(指湘东镇、峡山口街道办事处范围内)城市棚户区3416户，建筑面积20.4万㎡；城中村（指下埠镇、腊市镇、麻山镇、排上镇等）城市棚户区3550户，建筑面积21.2万㎡。上述棚户区，居住环境较差，而土地利用率却较低，存在着诸多隐患和问题：一是房屋由于使用年限久，建设标准低，年久失修，基本上已忧为危旧房，存在居住安全隐患。二是房屋基础设施较为落后。房屋户均面积狭小，不成套，大都没有排水设施，没有卫生间，生活条件相对简陋。三是环境较为恶劣，大都居住在低洼地带，排水不畅、阴暗潮湿、乱搭乱建、乱堆垃圾，春天污水横流，夏天蚊蜗居肆虐，冬天积雪成山，公厕均为旱厕，环境非常恶劣。四是棚户区居住人员成份复杂，生活水平较低。这里出租房屋比比皆是、众多的外来务工人员和流动人口都把落脚点选择在了棚户区，使得这里的社会治安管理和房产部门房屋管理十分困难。
自2012年以来，在省委、省政府和市委、市政府的高度重视下，我区全面启动了中央下放煤矿棚户区改造项目、后街棚户区改造项目以及下埠镇中心城区棚户区改造项目。截至目前，除下埠镇中心城区棚户区改造项目已顺利完成外，其他两个项目正在有序推进。其中，中央下放煤矿棚户区改造项目已完成了可行性研究报告和规划设计，征地工作已经全部完成，并完成了三通一平，主体工程已完成施工单位招标，正在进行河岸护坡建设；后街棚户区改造项目到目前为止已签拆迁户协议141户、厂房2栋、公房4栋，已拆除138户，公房4栋，拆除老政府房屋两栋、八塑厂房一栋，安置区房屋已陆续在建，开工建设54栋，基本建成43栋，完成项目总投资3600万元。
二、大力推进棚户区改造的意义和必要性
近年来，我区经济和社会发展速度加快，城市建设日新月异。但是棚户区的居民却始终多年生活在恶劣的条件下，与绝大多数市民日益提高的生活水平特别是居住水平反差极大。同时棚户区的存在，与城市整体形象、文明档次极不协调，使大的城市人居环境大打折扣，并且也不利于发展城市经济和招商引资，所以棚户区改造势在必行。
（一）推进棚户区改造，是密切党和政府与人民群众感情的重要举措。棚户区居民绝大多数都是低收入困难群体，低保户和低保户边缘户的非常高。他们面临着就业、住房等多重困难，改善居住条件的愿望十分强烈。通过棚户区改造，不仅解决了困难群众的住房问题，使老百姓得到了实惠，而且全区各有关部门抽调大量党员干部，到群众中做动迁工作，他们讲究方法，不徇私情，耐心细致地疏通群众思想，使棚改区居民体验到了党和政府的关怀和温暖，密切了人民群众的鱼水关系和血肉联系。很多机关干部在实践中体察人民群众的疾苦，转变了工作作风，增强了执政为民的主动性和自觉性。
（二）推进棚户区改造，是推进新型城镇化进程的必然要求。加快推进新型城镇化进程是落实科学发展观，统筹城乡协调发展的必由之路，城市化发展水平，往往标志着一个地区经济、文化、政治、教育、科技、信息等多方面所达到的状况。虽然近几年来我区新型城镇化发展有较快增长，但仍处于较低水平。以2012年末总人口40.9万，其中非农业人口10.89万来计算，城镇人口比重为27%左右，远低于60%的我省预计到2020年全面小康目标值。与此同时，棚户区土地利用率均低，据初步测算，通过棚户区改造，可提高建筑容积率2-3倍，可进一步盘活存量土地，提高土地使用价值，为城市发展列为广阔的空间。另外，棚户区改造，不仅完善了城市功能，改善了居民的居住环境，而且改善了城市基础设施条件，提升了城市的形象和品位。改造后的棚户区一改过去破烂不堪、低矮潮湿的小平房旧貌，取而代之的是鳞次栉比、整齐漂亮的高楼大厦，密密麻麻的棚户区变成了功能齐全、设施完善、环境优美的住宅新区，城市基础设施和公共服务设施得到配套和完善，城市面貌进一步改观，城市品位进一步提升，城市综合竞争力进一步增强。
（三）推进棚户区改造，是落实房地产市场宏观调控政策的有效途径。棚户区改造建设的大部分是安置用房，为小户型、低价位的普通住房，对象除解决回迁户外，主要用于解决城市中低收入家庭住房困难。推进棚户区改造，直接增加了住户有效供应，有利于改善住房供应结构，缓解住房供需矛盾，稳定住房价格。另外，拉动了就业和相关产业的发展。实施棚改工程，增加了就业岗位，不少的下岗职工和农民工战斗在棚改工地上。棚改后新建的小区和社区服务业也将提供大量的就业岗位。同时，也有力地拉动了建筑业、建材业、交通运输业等相关产业的发展，为调整产业结构、扩大内需，保增长、解决社会就业与再就业也作出了积极的贡献。
（四）推进棚户区改造，是促进“和谐湘东”建设的有效方式。实施棚改工程是建设和谐湘东的重要举措，不仅改善了群众的居住条件，缩小了城区差距，减少了社会不稳定因素。居民入住棚改新区，通过加强社区管理和物业管理，为社会治安综合治理创造了有利条件，群众有了安全感。在棚改过程中，弱势群体得到全社会的关心和帮助，促进了“和谐湘东”建设和良好社会风气的形成。
三、当前棚户区改造存在的主要问题
我区的棚户区改造自2012年大规模实施，经多年实践和不断总结，笔者认为仍有这样或那样的矛盾和问题，阻碍、困扰甚至是危及这项民生工程的持续展开。我们将其归纳如下几方面：
一是老百姓存在故土情结，老城区里的不少居民已在当地居住了数十年，习惯了那里的环境甚至是邻长里短，虽然居住的小院虽然拥挤、破烂，但周边的居住氛围却很好，由于是老城区，日常服务配套设施较为齐全，生活上非常方便，因此不愿搬迁，即使搬迁也要求就地安置。
二是资金需求量大，区本级财政压力极大。改造棚户区，需要的资金庞大，由于棚户区居民中低收入人员多，低保户多，当真正面临动迁时，许多人是既盼又怕。“盼动迁”自不必说，“怕动迁”则是担心拿不出钱，住不起楼。特别是湘东区财政底子薄，保运转压力大，但是区财政依然要拿出巨额的投资。以后街棚户区改造项目为例，目前国家棚户区改造项目仅落实上级补助资金500万左右，但后街拆迁资金还需3280万元，安置区建设资金还需3000万元，资金缺口将达6280万元。受资金盘子约束，也是困扰棚改进程的一大因素。
三是拆迁、建设、分配等环节的系列问题，这是涉及百姓切身利益的大事，如果处理不好，容易引发诸多矛盾，影响社会稳定。政府的公信力以及老百姓对政府公信力的态度，也是决定棚改成功与否的关键。
四是征收拆迁难度较大。谁不想早点告别棚户区呢？低矮、潮湿、杂乱的老房子里的日子过够了，但毕竟还得过下去，如果拆了房子，生活真的就能掀开崭新的一页吗？这也成了困扰在所有棚户区居民心头的一个疑问。最初工作人员到棚户区工作的时候，到处遇到的还是怀疑的眼神，怕住不上楼房、住不起楼房、邻居散了。另外，根据新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消了行政拆迁，实施司法拆迁，而司法拆迁程序复杂，至少需要半年以上时间，致使一部分工程本年内无法开工建设。再加上群众对拆迁补偿期望值过高，部分提出的置换要求有的高达1：1.5，甚至1：2，与建设单位难以达到一致，阻碍了征地拆迁的开展。调查中笔者发现有几处工地因个别房屋未能动迁，而影响1-2栋房不能开工兴建的场面，与整体环境产生极大的不协调。
五是湘东区尚有更多的棚户区还需要列入改造计划中，这部分棚户区房屋的危旧程度与列入改造计划的毫无二致，这里的居民也多次到区房管局等部门，强烈要求同等待遇。
四、对推进棚户区改造的几点建议
当前，国家加大保障性安居工程资金支持力度国家和省、市都出台多项优惠政策，这大好时机千载难逢。根据我区的具体情况现存棚户区量仍很大，必须紧紧抓住有利时机，克服困难，解决问题，继续以市委、市政府的“三四四”机制为基础（即坚持舍得增加投入、舍得出台政策、舍得投入情感；实行棚户区改造与国企改制相结合、棚户区改造与保障性住房建设相结合、棚户区改造与推进城镇化相结合、棚户区改造与提高企业职工幸福指数相合；破解困难群众安居难题、破解房屋产权难题、破解建设资金难题、破解管理难题），再苦战三、四年，把先期的工作和经验再提高一个新水平，解决存在的关键性问题，把棚户区改造工作推向新高潮。
（一）建立多元化的资金体系，解决融资难的问题。要紧紧抓住当前中央加大保障性安居工程资金支持的有利时机，组织相关部门积极向上汇报我区实际情况和特殊困难，争取国家和省有关部门更大的支持。要提前做好土地收储规划，严格落实土地出让收益10%以上、住房公积金增值收益扣除管理费用后全部用于保障性安居工程建设等政策，做大“土地财政”，缓解政府投资压力。要充分发挥市场主体的作用，广泛动员并吸引有实力、社会责任感强、信誉好的企业家参与保障性住房的开发建设，满足建设保障性安居工程的资金需求。要积极构建融资平台，进一步拓展融资渠道，充分发挥我区昌盛公司等融资主体的作用，大力开展与国开行等多家银行合作，积极争取国家专项资金支持，鼓励社会资金参与棚户区改造，真正实现多元化融资渠道；努力做到“政府补一块、政策减一块、企业筹一块、银行贷一块、市场挣一块”，着力解决建设资金不足问题。
（二）建立科学化的征管体系，解决征迁难的问题。以项目实施所在政府为主导，建立联席会议制度和协调机制，明确当地政府拆迁的主题负责，一事一议，公平合理，统筹考虑，把工作做细做实。要坚持惠民拆迁，认真落实拆一还一、以旧换新、以小换大、税费减免等政策，做好动迁封闭、临迁补助、回迁安置、拆迁安全、征收补偿等工作。要坚持有情拆迁，推行拆迁现场包保制度，大力宣传征收法规和补偿政策，让被征收人充分了解相关法律和政策法规，让群众明白和理解“为什么征、怎么征、住啥房、啥时住”等问题。要坚持阳光拆迁，把拆迁政策和程序向社会全部公开，自觉接受群众和社会各界的监督。要坚持依法拆迁，切实加强与法院部门的协调配合，注重司法调解，对拒绝征收的“钉子户”依法申请强制执行，对组织煽动、暴力威胁等手段阻碍依法征拆的，报区政府“一事一议”，确定主体后依法从严惩处。同时，要加快征收安置房建设，保证建设工程质量，坚持做到在规定时间内完成安置房建设，确保征收工作有序进行。
（三）建立快捷化的联合办公体系，解决协调难的问题。棚户区改造是一项系统工程。要建立和充分发挥我区棚户区改造工作领导小组作用，建立联席会议制度，建立协调联动机制，实行定期召开会议解决难题，统筹协调棚户区改造的各项工作。要提前制定年度保障性住房建设计划，有针对性进行政策指导和咨询服务，并会同规划、国土、建设等部门联合办公，提前做好规划、选址、征地、供地、招标等前期工作。要按照“政策量化、精简高效”的原则，建立健全“绿色审批通道”，精简合并办理手续，对同一项目的多个审批、许可事项，实行一个窗口对外，由内部协调精简合并办理，减少审批环节，提高工作效率。
（四）建立公平化的住房分配体系，解决安置难的问题。
要进一步完善分配制度体系，抓紧制定保障性住房分配管理意见，指导保障性住房的分配、准入、退出、运营工作。要严把准入关口，建立公开透明的申报分配制度，扎实做好人口、住房、收入、就业等方面的基础工作，加强资格审查，规范分配程序。要实行“保障房源、分配过程、分配结果”三公开，及时在报纸、电视、互联网等媒体公布保障性安居工程年度计划、项目开竣工时间、分配租售程序等信息，自觉接受人大代表、政协委员、群众的监督，坚决杜绝“权力房”、“人情房”、“骗购骗租房”。要及时掌握和摸清未安置居民的实际情况，通过尝试扩大建设面积等渠道，解决居民安置问题，提高回迁安置率。
（五）加强建设监管，切实提高工程质量和品位。要加强对保障性住房的质量监督，对工程质量差的单位和个人要严管严罚。对违反强制性条文、存在质量问题不及时整改的，给予行政处罚的同时，还要给予不良行为记录。要从规划设计抓起，注重环境设计，建筑设计要精益求精，施工单位要按图施工，防止偷工减料，粗制滥造的违法行为。保证基础设施和配套齐全，从多方面确保建筑质量和居民生活质量，防止形成新的棚户区。
