近年来，关于城管的负面新闻时常出现，城管似已成为“暴力、野蛮、傲慢”的代名词。一桩桩暴力抗法事件, 无不让城管部门更加感到城管执法的艰难。苍南县灵溪镇城管遭群殴事件发生后, 城管再次成为热点，各种责难遍布网上和新闻媒体,鼓吹暴力对付城管、“解散城管”的呼声不断，给党和政府形象和城管工作带来巨大的负面影响。  

　　为什么履行公共服务和社会管理职能的城管会沦为“过街老鼠”人人喊打？为什么通过从服役退伍军人、大中专毕业生中择优选拔录用的城管队员，曾经被视为“最可爱的人”、从“象牙塔”里走出来的人，一旦穿上城管制服就变成了大多数人眼中的地痞流氓恶棍甚至“最可恶的人”？我个人认为，可以从内外因两个方面来分析： 

　　内部因素有： 

　　一是队伍素质参差不齐。城管执法人员主要由四部分组成：一是面向社会公开招聘的公务人员即公务员；二是部分军队转业干部；三是市政、绿化、环卫等部门的分流人员；四是由临时工、雇佣工组成的非正式的执法人员。在城市管理工作中包涵了市容环境卫生、市政、园林、工商、环保、公安、建设、规划、房管、人防等方面的综合事务，对个人能力的要求也就更高，执法办案能力、综合协调能力等对城管人员是很大的挑战。而现实中，部分城管人员文化水平低，不能全面掌握庞杂的法律法规，无法熟练地利用法律武器进行执法，导致执法简单、效率低下。另外，一些城管队员缺乏服务意识，自认为高高在上，在执法过程中态度恶劣，不遵守执法程序，一些不规范或不文明的语言和行为举止往往导致执法现场陷入僵局，造成公众眼中的城管形象不尽如人意。 

　　二是人员、队伍建设制约城管执法工作的发展。按建设部相关规定，执法人员数量应按城市人口的万分之三至万分之五配备，实际上的人员数量与工作量相比远远不足。为了弥补执法人员编制有限的缺憾，各地不得不招聘大量合同制协管人员，由于这支队伍文化素质不高，法律意识淡薄，经常成为各类城管负面新闻的主角，对外却被统称为“城管人员”，让名誉受损的城管部门有口难辩。此外就是人员性质问题，国务院有关文件规定，集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员，但在实际实施中，都是行政与事业混编、混岗，既影响了执法的严肃性，又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难题。城管部门作为国家的行政执法机构，本应由财政全额拨款供养，由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别，城管行政执法的经费得不到保障，日常工作难以开展，导致出现乱收费、以罚代管、以收代管罚没提成等来弥补经费缺口，影响了城管队伍的形象，也失去了群众的信任和支持。 

　　三是法律保障不足，震慑力差，缺乏强有力的执法后盾。从法律层面来说，全国至今还没有一部统一的《城市管理法》；从管理层面来说，全国从上到下没有一个垂直管理的行业行政主管部门，各地城管的执法事项、权限都直接由当地的人大、政府决定，导致各地城管各自为政，不论是主管部门还是编制、执法权限都有不同。1996年开始实施的《中华人民共和国行政处罚法》，其中第十六条规定是城管执法法律依据的基础，除此之外，由于宪法和行政法都未明确规定城管的法律定位，所以城管队伍从身份上说，既不是行政机关也不是法律法规授权的组织,不具备执法主体资格，在合法性上的“先天不足”，让被执法对象难以从心底对城管执法认同。对城管来说，只有对物的管理控制权，没有警察那样对人的控制权，权威性不足，手段有限，这使得城管在执法时很难达到预期效果，执法矛盾极易激化。 

　　外部因素有： 

　　一、城市化进程。中国改革开放以来，随着经济的飞速发展，大量的农村人口向城市转移，城市基础设施承载力远远不能满足现实需要。为了缓解城市压力开展城镇化建设的过程中，知识水平低、不具备一技之长的农民和经济体制改革造成失业的下岗工人等弱势群体，为了寻求自己的生存之道，选择了低成本、简单快捷的街头摆摊维持生计。众多的流动商贩占道经营，既堵塞了交通，又严重地破坏环境卫生和市场经营秩序，影响食品卫生安全。为了维护城市市容环境秩序，城管队伍应运而生，而城管行使城市管理职能，取消街头摊贩无异于“虎口夺食”，必然会引起摊贩的强烈反抗和市民同情弱势群体的愤怒，日渐形成城管与街头小贩之间不可调和的矛盾。  

　　二、市民素质。中国是一个有着五千年历史的文明古国。随着我国经济发展和改革的不断深入，广大人民群众生活条件得到不断提升和改善，可以说发生了翻天覆地的变化，近年来，随着市场经济的不断发展，受多元文化的冲击影响，丰富的物质文化生活没有促使人们文明素质的提高，同时很多部分还出现了背道而驰现象，金钱至上的价值观念和一味追求富贵享受的思想悄然漫延，过去一些沉渣烂谷等腐朽的东西幡然而起，道德观念急剧下降，相对于现代城市的形象极不协调。首先体现在公德意识上的淡薄，公共文明水平不高，乱涂乱画、乱丢、乱堆、乱放、乱排、乱倒、乱开挖等行为时有发生，公共场所大声喧哗、闯红灯、行人过马路不走斑马线、横跨栏杆、违规停车等问题突出，随地吐痰、公共场所吸烟随处可见，违法建设屡禁不止。市民文明素质有所欠缺不仅体现在社会低层人群，还包括中、高阶层人群。城管所面对的管理相对人，除了众所周知的小摊小贩、商铺经营者，还有开高级轿车的强势群体。当他们违章停放车辆，城管执法人员前去纠章、开罚单时，有的车主不但不接受教育，反而将罚金抛在地上以示蔑视，其无视公共秩序、傲慢无理的行为正反映了文明素质的低下。 

　　三、基尼系数。目前中国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化生活需要与落后的社会生产不能满足这种需要的矛盾，在解决这一矛盾的过程中，贫富差距拉大的问题变得日益突出。按照国际一般标准，0.4以上的基尼系数表示收入差距较大，当基尼系数达到0.6以上时，则表示收入差距很大。据很多权威机构统计，我国的基尼系数已经接近0.5，贫富差距的加大引发“仇富”、“仇官”、“仇政府”等一系列新的社会问题不断出现，成为和谐社会四大矛盾之首。在政府为社会弱势群众提供相应的生存和发展空间，逐步实现社会共同富裕之前，城管执法与小贩之间的“战火”不会熄灭，而且极易成为各种社会矛盾爆发的前哨。 

　　四、对政府的过度依赖。在我国，政府是行使行政法规高度集中的权力机关，行使的权力广义繁杂，是全心全意为人民服务的政府，广大人民群众自然而然地对政府产生强烈的依赖感。究其原因，认为生长在中国共产党的旗帜下，政府就是自己的衣食父母，无论遇上什么问题都要找政府解决，认为什么问题政府都得为他服务，人人都想政府来保护自己的权利，想让政府把一切的事情都解决掉，却不会想到要通过自行努力和其他途径去争取。有的人甚至不惜违反社会秩序通过违法违章等行为达到自己的目的，堂而皇之的理由就是“政府不管”，没有提供自己想要的帮助。 

　　五、新闻媒体。最近，江苏常州市有一名城管队员自费1万元购买了谷歌眼镜，拍摄每天的执法视频，他说这么做主要是防止遇到突发情况后“说不清”。这背后说明了社会为城管这个行业提供的舆论支持是微乎其微。一直以来，有关城管的负面报道和新闻屡屡引发社会热议。面对问题，各地城管积极探寻出路对策，从四川南充女城管微笑执法，到柔性执法管理流动摊贩，再到广州城管强化执法武装设备等尝试，但凡种种，仍然未能摆脱外界和社会舆论对其形象的质疑，城管的公共形象几乎被等同于暴力执法、扰民、欺压弱势群体、腐败等。面对涉及城管的社会矛盾冲突，不少人总是习惯性地认为城管存在不文明执法行为，这一定势心理和惯性思维也使得不少被执法者在面对城管时反应过激。很多时候，不遵守公共秩序的社会公众可以借助公众的同情或对城管的不理解将事件恶性扩大化，各新闻媒体的舆论导向也偏差较大，普遍以报道城管执法队伍的负面新闻为噱头，站在道德高地挑起事端。甚至别有用心的西方媒体、国外势力想借各种“城管事件”大谈民主，企图歪曲事实，搞垮中国，一些被蒙蔽的老百姓也跟着抨击城管乃至政府，被诱导加剧事态恶化。 

　　综合以上内因、外因分析可见，作为一种新体制，城管正在“边挨打边做事”的劣境中蹒跚前行，艰难探索。作为政府的一项重要职能和关系人民群众生产生活的重要工作，城市管理也日益受到人民群众密切关注。然而存在的问题得不到解决，城市管理中的矛盾只会愈演愈烈。以捍卫城市文明秩序为己任的城市管理群体时刻处于风口浪尖，城管执法人员由此从“最可爱的人”变为大部分公众眼中“最可恶的人”。  

　　如何摆脱城管所处的困境？我觉得要从以下几个方面入手： 

　　一、健全体制。首先是提供法律保障。十八大提出要运用法治思维、法治方式来解决各类矛盾问题，加强城市管理法制建设，就要解决城市管理行政执法的法律保障，修改或制定专门的城市管理法律法规。其次是提供制度保障。城市管理不应该只是以执法的大棒威吓驱赶，而应该是有着一整套精细化、操作性强的制度设计，有全国统一的组织管理机构，明确行政执法工作的执法范围、工作职能，建立统一的城市管理制度、工作规范。第三是提供安全保障。城管执法的场合是马路执法、一线执法，面对的管理对象主要是困难群众和弱势群体，社会矛盾的突出，谋生的需要，在执法中往往碰到根本不顾法律法规的尊严、“要钱没有，要命有一条”的情况发生，管理与被管理者经常达到“你不给我设摊，我无法生存”、“只有跟你拼命”的激烈程度，暴力抗法事件屡屡发生。仅仅南京城管2014年4月份以来就发生二十多起城管队员被打事件。造成执法人员人身伤害后，该有的行政问责、刑事问责没有，执法人员的人身安全保障受到极大的威胁。暴力抗法事件的频繁给我们敲响警钟，行政执法必须有安全底线，需要进一步完善制约机制，确立行之有效又能避免肢体冲突的强制措施，使城管职能警察化，使执法权限与执法责任相匹配，改善行政执法的被动性和威慑性。 

　　二、亲民惠民。十八大报告指出：“只有植根人民、造福人民，党才能始终立于不败之地”。如何做好群众工作，坚持群众路线，让人民更幸福，是实现中国梦的本质要求，也是城市管理工作的出发点和落脚点。习近平总书记强调：“要把为民务实清廉的价值追求深深植根于全党同志的思想和行动中。”只有坚定不移地拥护中国共产党的领导，才能建成社会主义小康社会，只有贯彻执行党的群众路线，才能真正为人民群众谋利益。在城管工作中，首先要转变观念。每一名城管执法人员都来自老百姓，都要牢记“我是谁”、“为了谁”、“依靠谁”，牢记“城管与群众是鱼水关系”，牢固树立“执法惠民、热情服务”的工作理念，澄清在严格执法与文明执法关系上存在的模糊认识，摒弃“命令者”、“强硬执法”的做派，以宽容、友善的态度面对执法对象，为“事务治理”注入更多的“人心管理”元素，换位思考，多体谅抚恤，转变执法观念，提升服务质量，时刻体现服务爱民的政府宗旨。其次是城管队员在日常工作中要不断提升业务能力，提高执法能力和现场处理能力，做到规范执法，文明执法，坚持依法办事。既要勇于执法，又要善于执法，尽量避免由于工作上的简单粗暴而导致人民群众对城管工作的误解，在执法过程中做到有理、有据、有节，防止暴力抗法者借题发挥。再次要多为群众办惠民实事，从老百姓最期盼、最紧急的事项出发，解决群众关心的城市管理热难点问题，把降低群众办事成本、方便群众工作生活作为提高服务水平的重要方面，确立“许可便民、设施便民、投诉便民”的城管便民举措。第四是加强自律。城市管理行政执法涵盖了群众生活的方方面面，如果管理不严很容易发生以权谋私等不良现象。只有使广大城管执法人员树立正确的廉政观念，把廉政建设作为建队之本、第一要务，自觉抵御腐朽思想的侵袭, 强化制度约束，多开展“廉洁城管”主题教育实践活动，比如设立廉政教育室，开展读书思廉月、知识竞赛、廉政演讲，开展“廉洁城管”承诺活动、岗位风险廉政警示教育活动等，牢筑拒腐防变的思想道德防线，才能发挥城管执法机关的职能作用，赢得群众的信任。 

　　三、舆论导向。目前城管部门所面临的网络舆论环境处于一个“形象不佳”的尴尬境地，除去其中城管队伍建设方面存在需要深刻反思和改进的地方之外，更多的是群众对城管的误解。在众多的有关城管的冲突性事件突发新闻中，对表面的报道多，对社会转型期矛盾多发的深层次原因分析少。在几乎一边倒的负面舆论当中，也曾引起一些积极的变化，有一部分人开始近距离地观察城管、体验城管，开始为城管讲话，对城管执法方式的改变特别是对固定摊点的人性化管理给予肯定，对城管工作中的难处抱以理解，对暴力抗法现象加以谴责。这些正面的舆论有利于城管执法工作的改进，有利于改善一些生活困难、以摆摊为生的城乡低收入者的境遇，这都是好事。社会公众应该从正视城管的工作、尊重城管劳动开始，能公正看待城管队伍，正确对待城管人员，不戴“有色”眼镜，不要给其贴标签，不要将其妖魔化，为城管执法营造一个更加良好公平的社会环境，保证其工作能合法有序地开展。现在，许多城市城管队伍的素质有所提高、执法更加文明；一些地方为小商贩合法经营制定法规，在城市中为小商贩开辟出可管理的谋生区域，比如在不影响周边居民生活、车辆出行的路段设定固定摊点，或者根据当地盛产蔬果的特点开设特色便民市场，做好管理工作，优质的城管服务得到了商贩的配合和赞同。社会新闻媒体应该关注和宣传这些细微的进步，把舆论引导到城管工作的正面上来，引导到城管工作促进经济社会发展的意义上来，多宣扬城管工作的难点和困境，多树城管人的先进典型代表，多声讨违章行为的危害性和不合理性，让遵章守法成为群众的自觉行为，为城管工作的顺利开展营造一个良好健康的社会环境。

　　城市管理是一项系统而复杂的工程，是政府为保证城市各项功能高效运转及各项活动有序进行采取的必要的调控行为，是政府的主要职能，是建设现代文明城市不可缺少的要素。从根本上讲，城市管理的最终目标就是为人民服务。城管唯有俯下身子与人民群众交流和对谈，牢记为人民群众服务的宗旨，在坚持群众路线中寻找和解的路径，不断探索，与时俱进，寻求共建共享的城市治理模式，才能取得人民群众的信任和支持，从“最可恶的人”重新回到“最可爱的人”，重建充满活力而又秩序井然的城市新秩序。（作者系萍乡市城管执法局局长）